Повече пари за здраве без вдигане на осигуровката

Публикуваме анализа на Калоян Стайков от Институт за пазарна икономика

Ако се абстрахираме от суматохата около мръсния въздух, която се превърна в сезонен феномен, след местните избори на преден план излиза дебатът около увеличаване на местните данъци. Причината е твърдението на общините, че са необходими допълнителни приходи, но последствията не са много ясни. Най-лесният вариант е общините да увеличат ставките за всички, без да се интересуват от директните и косвените икономически и социални ефекти от това. Другият е да се подходи избирателно с цел уеднаквяване на данъчната практика, например чрез промени на данъчните оценки на жилищата в различните райони на населените места, или чрез въвеждане на нов данъчен компонент -  например такъв, който зависи от замърсяването на различните моторни превозни средства. Третият вариант, който е едновременно избирателен, но има и общ ефект за всички данъкоплатци, е увеличаване на събираемостта на данъци.

Последният подход всъщност се отнася с еднаква сила както за местните данъци и такси, така и за преките и косвените данъци, а също и за социалните и здравните осигуровки. Увеличаването на събираемостта засяга сравнителна ограничена група от физически лица и предприятия, но облекчава натиска за осигуряване на допълнителни приходи чрез увеличаване на данъците на всички останали. Освен за местните данъци, същият дебат се води от години за здравноосигурителните вноски без да се обръща внимание на възможностите за повишаване на събираемостта им.

В тази връзка поискахме данни от НАП за здравно неосигурените лица, които са част от периодично наблюдение и оценка, като обаче те трябва да се разглеждат след няколко уточнения. Първото е, че данните са към края на годината, което може да изкриви данните и в двете посоки – лица, които 11 месеца не са осигурени, внасят осигуровките през декември и отпадат от сметката, а такива, които не са плащали само през октомври, ноември и декември са част от нея. Второто е, че изчислението е по метода на изключването – от броя на лицата, подлежащи на задължително здравно осигуряване е намален с пребиваващите в чужбина и броят на осигурените. Проблемът тук е, че НАП използва данни за лицата, подлежащи на задължително здравно осигуряване от Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“, според която броят им през 2017 г. е близо 8,4 млн. души. Същевременно по данни от преброяването на населението от НСИ през 2011 г. то е около 7,3 млн. души, а през 2017 г. е малко над 7 млн. души. Третото е, че липсва статистика за лицата, които емигрират или имат непостоянна заетост в страни членки на ЕС и които се осигуряват извън България. Казано накратко – предоставените данни от НАП са по-скоро ориентир, отколкото точно изследване, на чиято база могат да се предприемат мерки или да се правят политики.

От предоставените данни се вижда, че през 2017-2018 г. се наблюдава спад на здравно неосигурените лица, който се дължи в най-голяма степен на намаляване на броя на безработните и в значително по-малка степен на групата „Други“. Това развитие изглежда естествено на фона на прегряващия пазар на труда, глада за работна ръка и сравнително стръмното увеличение на възнагражденията. Прави обаче впечатление, че групата „Други“ представлява близо половината от всички здравно неосигурени лица, което, от една страна, я прави твърде голяма, за да се игнорира, но от друга, липсата на яснота за нейната структура прави предлагането на мерки и политики за справяне с проблема почти невъзможно.

Общото заключение от представените данни е, че през последните две години размерът на повечето групи здравно неосигурени лица, за които НАП има информация, се увеличава, а това показва липса на активни мерки за намаляването им. При двете групи, в които се наблюдава намаление, трудно може да се говори за резултат от някакви действия, тъй като безработните най-вероятно намаляват заради икономическия подем, а включените в „Други“ не е ясно защо намаляват. С други думи, не изглежда като приходната агенция да полага необходимите усилия, за да увеличи събираемостта на здравни вноски.

С няколко общи допускания може да се направи ориентировъчно, но силно подценено, изчисление за пропуснатите ползи в резултат на пасивното отношение на НАП към здравно неосигурените лица. Според чл. 40, ал. 5 от Закона за здравно осигуряване лицата, които не са осигурени по трудово правоотношение или за сметка на държавния бюджет дължат осигуровки върху половината от минималния осигурителен доход за самоосигуряващи се лица за съответната година. Според чл. 109, ал. 1 здравноосигурителните права се губят ако за последните 36 месеца не са платени три осигурителни вноски, дължими за своя сметка, и се възстановяват при заплащане на всички дължими вноски за последните 60 месеца (ал. 2). С други думи здравно неосигурените лица могат да имат дължими вноски между 3 и 60 месеца, т.е. за разглеждания период средногодишните пропуснати ползи са в размер на между 32 млн. лв. и 634 млн. лв. Ако приемем, че веднъж платили дължимите вноски за стари периоди тези лица продължат да се осигуряват при минималния размер на изисквана вноска, то това ще носи допълнителни около 11 млн. лева месечно.

Изчисленията обаче не включват лицата, които не са осигурени по трудово правоотношение, не са самоосигуряващи се лица, но са декларирали доход за съответната година, тъй като те следва да начислят вноската върху брутния си облагаем доход – вместо на половината от минималния размер на осигурителния доход за самоосигуряващите се лица. Точна оценка на допълнителните приходи, които приходната администрация може да събере при целенасочени усилия за прилагане на закона е трудна с наличните данни, но със сигурност те ще са повече от хипотезата за плащане на минимално допустимите месечни вноски, дължими от лица без доходи. Така например, справка на Министерството на финансите от миналата година сочи, че през ноември 2018 г. е имало над 5 хиляди лица с прекъснати здравноосигурителни права, които обаче са получили доходи от наеми през 2017 г. за около 36 млн. лева, или средно по около 600 лева на месец.

Мерките за повишаване на събираемостта би следвало да имат за цел да поставят всички задължени лица пред равни изисквания, тъй като ако едни спестяват задълженията си, те автоматично се прехвърлят върху коректните платци. Такъв например беше един от основните проблеми с топлофикационните услуги в страната. Нещо повече – предоставената статистика от НАП не включва социално слаби лица, тъй като според чл. 40, ал. 2, т. 5 от Закона за здравно осигуряване те се осигуряват за сметка на държавния бюджет. С други думи, неплащането на осигуровки не е в резултат на невъзможност, а по друга причина.

Липсата на действия за намаляване на здравно неосигурените лица създава два генерални проблема. Първият вече беше споменат – необходимост от допълнителни средства и натиск за увеличаване на здравноосигурителната вноска. Това създава проблем с разплащанията от НЗОК, тъй като системата работи на разходопокривен принцип - каквото постъпи като приходи се харчи като разходи, а касата не разполага с оборотен капитал или резерв, на който може да разчита. В резултат на това задължения на касата се прехвърлят през тримесечия и години, което води до забавени плащания към компаниите в сектора, а оттам – междуфирмена задлъжнялост. Затова и години наред болниците трупат задължения, а намаляването им през последните години се дължи в по-голяма степен на административни мерки, отколкото на коректно разплащане от страна на НЗОК.

Другият голям проблем е, че се създава стимул за „източване“ на здравната каса. Така например едно лице не внася дължимите осигурителни вноски, но в даден момент се оказва, че има нужда от медицинска интервенция. Ако цената на интервенцията е по-голяма от вноските, които дължи – не повече от 1224 лв. през 2018 г. и 1344 през 2019 г., то ги внася и ползва услугата, ако ли не – директно заплаща цената на услугата. По този начин има хора, които се възползват от всички облаги на държавната здравноосигурителна система като си избират кога да участват в нея. По този начин всички загуби се понасят от НЗОК, а всички плюсове – от частното лице, а когато парите не стигат – от цялото общество.

Идеята за повишаването на размерите на данъци, осигуровки, такси и т.н. често се повдига  защото предлага, поне привидно, лесен и бърз отговор на натиска за увеличаване на публичните разходи. Това обаче има нежелани странични ефекти – облагодетелства некоректните и наказва коректните платци, което създава допълнителните стимули последните също да станат некоректни. Подходът трябва да е точно обратният – търсене на решения, които запазват личната данъчно-осигурителна тежест, но я разпределят върху широка база, т.е. върху всички, получаващи доходи от даден вид или извършващи сходни дейности. Именно това се постига с мерките за повишаване на събираемостта. Разбира се, преди да се пристъпи към повишаване на данъците има и ред други мерки, които могат да се предприемат, като оптимизиране на разходите, намаляване на злоупотребите, осигуряване на различни приходоизточници, свиване на обхвата на услугите и т.н., но това са теми за следващи анализи.