Д-р Стойчо Кацаров за частните болници и обществените поръчки

Анализът е препечатан от страницата на ЦЗПЗ.

Последните поправки в Закона за обществените поръчки отново повдигнаха спорове за това, дали частните лечебни заведения трябва да провеждат обществени поръчки.

Този въпрос е с дългогодишна история. В Закона за обществените поръчки от 2004 година всички лечебни заведения фигурират като възложители, първоначално, ако повече от половината от приходите са от държавния бюджет, от 2011 година - ако се финансирано повече от 50% от с публични средства, а от 2012 година, ако повече от 30 на сто от приходите за предходната година са от публични средства.
След приемане на Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета, Народното събрание приема изцяло нов Закон за обществените поръчки, в който изрично се записва, че частните лечебни болници не са възложители на обществени поръчки.
По имплементирането на Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета има открита процедура на Европейската комисия срещу България, която е най-вече, заради изключване на някои от поръчките в транспорта и енергетиката. Един от текстовете, който ЕК оспорва е и този, с които частните болници са изключени от обхвата на закона. Оспорването обаче не е, защото според ЕК частните болници в България трябва да са възложители на обществени поръчки, а заради начина по който това е направено в нашия закон. Аргументът на комисията по отношение на болниците е, че възложителите не могат да се определят на база собствеността, а трябва да се следва дефиницията, дадена за публично - правна организация. Тя е следната:

"Публичноправна организация" е юридическо лице, за което са изпълнени следните условия:
а) създадено е с конкретната цел да задоволява нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер;

б) финансирано е с повече от 50 на сто от държавни, териториални или местни органи или от други публичноправни организации, или е обект на управленски контрол от страна на тези органи; или има управителен или надзорен орган, повечето от половината от членовете на който са назначени от публичен възложител.“

Тълкуването на тази дефиниция е пораждала спорове не само в България. По нея са водени редица дела в съда на Европейския съюз, към който имаше отправено преюдициално запитване и от административния съд в София. Съдът на Европейския съюз дава допълнително тълкуване на Директивата, като казва:

„Нуждите от общ интерес имат промишлен или търговски характер, когато лицето действа в нормални пазарни условия, стреми се да реализира печалба, като самостоятелно понася загубите от извършване на дейността си.“
Моето мнение е, че по отношение на основаната си дейност – закупуване на стоки и услуги, свързани с лечение на болни със или без договор с НЗОК, частните лечебни заведения не са възложители по смисъла на Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета. Правните аргументи за това са:

1. Частните лечебни заведения са регистрирани по Търговския закон и дейността им има безспорно търговски характер. Това се вижда не само от начина на заплащането на дейността им, а също от това, че:

• Частните лечебни заведения се стремят към печалба и плащат данък.

• Частните лечебни заведения действат в пазарни условия, в конкуренция по между си и приходите им зависи от това.

• Частните лечебни заведения понасят сами финансовите загуби.

2. Частните лечебни заведения не са обект на управленски контрол от държавни органи и институции и управителните им органи не се назначават от такива органи.

3. Частните лечебни заведения не лекуват обществото, а лекуват отделни лица, тоест нуждите, които задоволяват са от личен, а не от обществен интерес.

4. Членове/те на управителните органи на частните болници не се назначават от държавни органи. Съгласно Търговския закон частните болници се регистрират, като дружества с ограничена отговорност или като акционерни дружества. Управителните и надзорни органи на тези дружества се избират от техните общи събрания, респективно събрания на акционерите. Законът не допуска никаква форма на управленски контрол върху тях от държавни органи или публично-правни организации.

5. Частните лечебни заведения не са обект на управленски контрол от държавни органи и институции. Законът не предвижда никаква форма на такъв контрол.

Нека сега погледнем въпроса от неговата икономическа и управленска страна. Защо изобщо се налага да се правят обществени поръчки?

По-лесно от гледна точка на управлението е да не се правят, защото вместо сложна и дъга процедура, можеш да се договориш пряко с доставчика на стоката или услугата. Провеждането на обществени поръчки по принцип забавя доставките, изисква допълнителен персонал и като цяло оскъпява дейността на фирмата.

Този принцип е валиден, но зависи от няколко неща и на първо място от собствеността на дружеството.

Когато харчиш собствените си пари и загубата е за твоя сметка, както е при частните лечебни заведения - няма да си склонен да дадеш повече отколкото струва дадена стока, а ще се пазариш да получиш отстъпка от цената. При частните фирми има личен интерес да се постигне по-ниска цена.

При държавните фирми управителят харчи чужди парите (собственик на дружеството е държавата), а евентуалните загуби не са негова сметка, а за сметка на данъкоплатците. Покриването на загуби на държавни болници се прави със средства от държавния бюджет почти всяка година. Това променя нещата при закупуването на стоки и услуги, защото липсва личният интерес да се постигне по-ниска цена. Обратното, може да се появи личен интерес да се плати по-висока цена. Вижте в следния пример:
Да речем, че дадена стока може да се купи за 100 лева. Ако купуваш с държавни (чужди, не твои лични) пари, може да се разбереш с продавача да му платиш 120 лева за същата стока, а той да ти върне 20 лева лично на теб. В резултат на такава договорка 20 лева могат лесно да преминат от джоба на данъкоплатците в джоба на управителя на държавното дружество.

Обществените поръчки са въведени, за да се предотврати такова поведение. Целта е, чрез публична процедура, да се постигне възможно най-ниската цена и да се елиминират, доколкото може, предпоставките за корупция, които възникват при всяка сделка, при която се харчат публични средства.

Още един важен въпрос, свързан с финансирането на дейността на лечебните заведения. Един от критериите на Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета, за да си възложител на обществени поръчки е повече от 50% от финансирането на фирмата да е с публични средства. Механичното прилагане на текста към частните лечебни заведения, ги вкарва в списъка на възложителите. Ако се замислим обаче, нещата не стоят така.

На първо място, заплащането от касата не е финансиране в смисъла, който се влага в Директивата. НЗОК не изплаща бюджетна субсидия на лечебните заведения, а заплаща за извършени и отчетени медицински дейности по фиксирани цени. Ако една болница няма нито един пациент, тя няма да получи и една стотинка от касата. Тоест това е модел на финансиране, при който заплащането зависи от дейността. За НЗОК и за държавата (данъкоплатците) няма никакво значение как си харчат парите лечебните заведения, защото тя не би платила и стотинка повече, независимо дали болниците са си купили стоката за 100 или за 120 лева, ако използваме числата от горния пример.

Обобщавайки казаното до тук, можем да направим аргументирано заключението, че частните лечебни заведения НЕ са възложители на обществени поръчки по смисъла на Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета. Третирането им, като възложители на обществени поръчки би било в противоречие с Директивата, а от икономическа гледна точка само ненужно ще оскъпи предлаганите от тях услуги.
Има едно изключение от общото правило. То се отнася до процедурата, при която болниците закупуват лекарства за болни с онкологични заболявания. Тя е следната:

Всяка болницата договаря цените на лекарствата с доставчиците и им ги заплаща. НЗОК в последствие възстановява направените разходи от болниците разходи.

В този случай, загубите от лошо договорени цени, са за данъкоплатците, независимо от това дали болницата е държавна или частна. За частните болници липсва интереса да договорят ниски цени, защото каквито и цени да договорят, те ще бъдат платени от здравната каса. В този конкретен случай има основание да се иска всички лечебни заведения, независимо от собствеността им да провеждат обществени поръчки. Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета допуска възможността едно и също лице да е възложител на обществени поръчки в една ситуация и да не е в друга и това зависи от изпълнението на описаните по-горе критерии.

По-доброто решение по отношение на лекарства за онкоболните обаче, не е да принуждаваме всички болници да правят търгове, а НЗОК да договори еднакви цени за всички лечебни заведения, така както го прави с лекарствата за домашно лечение – за диабет, за хипертония и др. Така хем ще се постигне по-ниска цена, хем няма да се налага нито на частните, нито на държавните болници да провеждат скъпи и продължителни, ненужни тържни процедури.

Защо НЗОК не променя процедурата години наред е въпрос не към нея, а към Народното събрание, защото описната процедура за онколекарствата е фиксирана в самия закон, незнайно защо.